Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates

Vom 16.3.2011, verkündet in BGBl I Jahrgang 2011 Nr. 11 vom 21.3.2011.

Anlass und Inhalt des Gesetzes lt. Entwurfsbegründung (BT-Drs Nr. 17/1954)

A. Ziel

Seit Jahren wird in der Bundesrepublik Deutschland der Abbau von Bürokratie gefordert. Trotz zahlreicher Bemühungen in der Vergangenheit konnten messbare Erfolge erst mit der Einführung der systematischen Bürokratiekostenmessung nach dem standardisierten SKM-Verfahren (SKM = Standardkosten- Modell) auf Bundesebene erzielt werden. Mitentscheidend hierfür war die Einsetzung des Nationalen Normenkontrollrates (NKR) als unabhängiges Gremium zur systematischen Prüfung von Gesetzesentwürfen durch das "Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates" (NKRG). Aufbauend auf einem engen, standardisierten Bürokratiekostenbegriff, der sich entsprechend internationaler Vorgaben auf den Aufwand beschränkt, der durch Informationspflichten ausgelöst wird, konnte für den Normenbestand des Bundes ein Abbauziel von 25 Prozent gesetzt und dessen Erreichung überprüfbar gemacht werden. Dieses Konzept ist jedoch gerade wegen der Enge seines Bürokratiebegriffs kritisiert worden. Denn der durch Informationspflichten ausgelöste Aufwand macht nach Wahrnehmung der Betroffenen in vielen Fällen nur den geringeren Teil der Gesamtbelastung aus einer rechtlichen Regelung aus. Daher ist insbesondere von der Wirtschaft eine Ausdehnung der Betrachtung auf alle Folgen eines Regelungsvorschlags angemahnt worden.

Die Qualität der Rechtsetzung zu erhöhen, ist eine ständige Aufgabe aller Gesetzgebungsorgane. Für jeden Gesetzentwurf der Bundesregierung ist die Betrachtung sämtlicher Folgen nach § 43 f. der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) vorzunehmen. Verschiedene Studien und Gutachten sehen Verbesserungspotenziale in der aktuellen Anwendung der Gesetzesfolgenabschätzung, wie u. a. die OECD ("Bessere Rechtsetzung in Europa: Deutschland", April 2010) oder der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV) ("Gutachten über Maßnahmen zur Verbesserung der Rechtsetzung und der Pflege des Normbestandes", Gz. 13-2008-0393, Dezember 2009). Der BWV empfiehlt, die Vorgaben der GGO in Gesetzesform zu gießen, sie zu schärfen und eine verfahrensmäßige Absicherung durch die Einführung einer Prüfung durch eine "besondere Stelle" zu treffen. Eine Studie der Fachhochschule des Mittelstands ("Gesetzgebung der großen Koalition in der ersten Hälfte des Legislaturperiode des 16. Deutschen Bundestages (2005 bis 2007)", ISBN 3-97149-22-8) kommt zu ähnlichen Ergebnissen. Sie empfiehlt eine stärkere vorherige Evaluation, die nicht nur die Bürokratiekosten misst, sondern auch den Zielverwirklichungsgrad, die Effektivität und die Effizienz der geplanten Regelungen.

Kritisiert wird außerdem, dass die Prüfung der Bürokratiekosten durch den NKR insofern lückenhaft ist, als nur Regelungsentwürfe der Bundesregierung auf ihren voraussichtlichen Aufwand geprüft werden, nicht aber Regelungsvorlagen des Bundesrates und Vorlagen aus der Mitte des Bundestages. Daher empfiehlt die oben genannte Studie der Fachhochschule des Mittelstands außerdem eine Erstreckung der Prüfung des Normenkontrollrates auf die Entwürfe des Deutschen Bundestages.

Der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP sieht eine Stärkung des NKR und eine Ausweitung seiner Kompetenzen vor. Dazu ist zu prüfen, wie das gegenwärtige Mandat des NKR bei der Verabschiedung neuer Regelungen auf die Einhaltung der methodengerechten Durchführung der festgelegten Anforderungen erweitert werden kann. Darüber hinaus sind Größe und Zusammensetzung dieses Gremiums vor dem Hintergrund seines erweiterten Mandats zu prüfen.

B. Lösung

Durch die Ausdehnung der Prüfkompetenzen des NKR auf die Darstellung sämtlicher Regelungsfolgen, des sog. Erfüllungsaufwands, werden die Voraussetzungen für eine qualitativ gute Darstellung der Gesetzesfolgen nach § 43 f. GGO wesentlich gestärkt. Auch Regelungsvorlagen des Bundesrates und aus der Mitte des Bundestages ­ auf Antrag einer Fraktion ­ werden der Kontrolle des NKR unterworfen. Damit dient das NKRG nicht mehr nur dem Bürokratieabbau, sondern auch der besseren Rechtsetzung: Erst die umfassende Kenntnis der Folgen, die ein Gesetz für die Normadressaten hat, ermöglicht eine bewusste und verantwortungsvolle Entscheidung der Rechtsetzungsorgane.

Beachtet wird außerdem, dass der entscheidende Erfolgsfaktor der Tätigkeit des NKR der so genannte depolitisierte Ansatz des NKRG war. Demnach hat der NKR lediglich zu prüfen, ob die zu erwartenden Bürokratiekosten nachvollziehbar und methodengerecht dargestellt werden. Ziele und Zwecke der Regelung sind jedoch nicht Gegenstand seiner Prüfung, sondern bleiben den politischen Entscheidungsorganen vorbehalten. Der NKR kann allenfalls prüfen, ob dasselbe Ziel nicht mit weniger Kosten erreichbar wäre.

Die Entscheidung, ob die zur Erreichung eines Ziels notwendigen Kosten diesem Ziel angemessen sind, ist eine genuin politische und bleibt daher der politischen Entscheidung der dazu verfassungsrechtlich berufenen Organe vorbehalten. Der NKR hat insoweit nicht politische Ziele im Hinblick auf die damit zusammenhängenden Kosten zu bewerten. Dennoch wird allein die Darstellung des durch eine Vorschrift ausgelösten Aufwandes zu einer Einsparung bzw. Vermeidung von Kosten führen. Denn die Bewusstmachung des gesamten mit einer Regelung verbundenen Aufwandes wird schon aus Rechtfertigungsgründen die Suche nach dem kostengünstigsten Weg zur Erreichung des angestrebten Ziels bewirken.

Bundestagsdrucksachen zur Beratung des Gesetzes

Links führen zur DIP-Datenbank des Deutschen Bundestages.

Durch das Gesetz geänderte Rechtsnormen (soweit auf rechtliches.de verzeichnet):

• Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates

Bundesrecht nach Rechtsgebieten - Verkündete Gesetze